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01?

前言

“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)的核心內(nèi)容之一就是：統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快數(shù)字化發(fā)展，打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢，協(xié)同推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快數(shù)字社會建設(shè)步伐，提高數(shù)字政府建設(shè)水平，營造良好數(shù)字生態(tài)，建設(shè)數(shù)字中國。

早在2014年，國務(wù)院在《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》中指出，要“吸引民間資本加大信息基礎(chǔ)設(shè)施投資力度”，“通過投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)”。國家發(fā)展改革委隨后發(fā)布了在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個鼓勵社會資本參與的示范項目，將新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施作為專門的投資開發(fā)領(lǐng)域，鼓勵和吸引社會資本，特別是民間投資，以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)及運營。近幾年，國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、財政部連續(xù)發(fā)文，進一步規(guī)范政府和社會資本合作項目投融資操作，為智慧城市優(yōu)化投融資環(huán)境、規(guī)范資金使用、提高資金利用效率、解決建設(shè)資金問題提供了新的途徑和思路。

銀保監(jiān)會主席對地方債直接表態(tài)了：

有序開展地方政府債務(wù)置換，推動優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利率負擔(dān)。

而財政部長最近也對地方債表態(tài)：

進一步打破政府兜底預(yù)期，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。

本就財政緊張的地方，腰帶可能得勒的再緊一點了。

作為長期從事新型智慧城市、數(shù)字政府、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工作的我們，可以協(xié)助聯(lián)合各地方平臺公司、城投、交投、建設(shè)資方（國有企業(yè)、銀行和社會資本）+智慧城市建設(shè)方，通過資方+建設(shè)+運營的方式建設(shè)智慧城市，讓數(shù)字政府觸手可及，為數(shù)字政府現(xiàn)代化提供有力支撐，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟活力。

02

投融資建設(shè)模式簡析介紹

智慧城市建設(shè)涉及到社會經(jīng)濟發(fā)展的方面面，如何根據(jù)智慧城市建設(shè)運營的特點，“智慧”地選擇投資方、建設(shè)方、運維管理方并規(guī)劃合理的盈利來源，是智慧城市建設(shè)首先要考慮的核心問題。

參考國內(nèi)外智慧城市建設(shè)經(jīng)驗，目前，智慧城市建設(shè)有“政府自建自營（傳統(tǒng)模式）”、“政府債券”、“政企共建共營（PPP模式）”、“特許期限運營（BOT模式）”、“特許建設(shè)運營（BOO模式）”、“EPC模式及F-EPC”、““綠色低息貸款金融+N”模式”、“政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金模式”等當(dāng)前主流智慧城市建設(shè)運營模式，下邊我們來看看幾種常見模式的介紹：

1、“政府自建自營（傳統(tǒng)模式）”（目前在疫情影響，財政緊張情況下，此模式減少很多）

政府自建自營模式是指政府承擔(dān)全部規(guī)劃及建設(shè)費用，并在建成后由政府進行管理使用的一種傳統(tǒng)投資運營模式，項目產(chǎn)權(quán)屬于政府部門。需要特別說明的是，這其中的“自建"主要是指建設(shè)的出資方和管理方都是政府，但在實際執(zhí)行中除個別高度涉密的項目外，大多數(shù)的項目都是由政府通過公開招標(biāo)的方式選擇專業(yè)公司進行建設(shè)。

政府直接投資，對相關(guān)資源及項目建設(shè)的掌控力度較強，政府直接管理，不具備商業(yè)化價值或商業(yè)化程度較低。

采取此類模式的，基本都是國家安全、公共安全具有重大意義的領(lǐng)域。不具備市場化價值的項目，絕大多數(shù)為非盈利項目。

盈利方式：非盈利或以免費為主，完全用于建設(shè)政務(wù)專用網(wǎng)絡(luò)或面向民眾的基礎(chǔ)公共服務(wù)。

2、“政府債券模式”

包括中央政府債券和地方政府債券，地方政府債券又包括一般債券和專項債券。一般債券指省、自治區(qū)、直轄市政府（經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為沒有收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主要以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券。專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。另外，對于兼有基金收入和專項收入的項目，在償還專項債券本息后仍有剩余的可以進行市場化融資，即可根據(jù)條件申請銀行貸款等。目前地方政府專項債券在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域可以說占有很大比重。

3、“政企共建共營（PPP模式）”

政企共建共營（混合模式）是指政府和市場共同出資建設(shè)（通常政府提供政策和市場引導(dǎo)支持以及部分資金，企業(yè)承擔(dān)大部分資金），參與建設(shè)的企業(yè)將直接或間接參與項目的后期運營并從中收回投資。項目建成后根據(jù)不同建設(shè)標(biāo)的的實際情況劃歸產(chǎn)權(quán)，通常基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)部分的產(chǎn)權(quán)歸政府所有，商業(yè)化服務(wù)部分的產(chǎn)權(quán)歸企業(yè)所有。

項目的管理方和建設(shè)主體為政府，政府在前期進行總體規(guī)劃并選擇合作方（企業(yè)），合作方承擔(dān)項目主要的建設(shè)任務(wù)，并協(xié)助政府一起做好后期的管理和服務(wù)工作（主要承擔(dān)后期的商業(yè)化運營）。

釆用政企共建共營模式，能夠充分發(fā)揮政府和企業(yè)各自的優(yōu)勢，減輕政府財政壓力，釋放市場活力，快速完成建設(shè)任務(wù)并實現(xiàn)可持續(xù)性的發(fā)展。

此類模式比較適合公共服務(wù)與商業(yè)化服務(wù)同時存在的領(lǐng)域，需要政府和市場緊密配合，長期合作的項目。

盈利方式：清楚劃分商業(yè)業(yè)務(wù)和公共服務(wù)的界限。公共服務(wù)免費為主，企業(yè)通過向社會大眾提供商業(yè)化的服務(wù)收回投資并盈利。

4、“特許期限運營（BOT模式）”

特許期限經(jīng)營（BOT模式）是指政府和社會機構(gòu)（企業(yè)）之間達 成協(xié)議，由政府向企業(yè)頒布特許權(quán)，允許其建設(shè)某項目并在一定期限 內(nèi)向政府或社會大眾提供該項目的商業(yè)化服務(wù)，并通過用戶付費收回 投資。在特許經(jīng)營的期限結(jié)束后，項目的相關(guān)系統(tǒng)（軟硬件平臺）的產(chǎn)權(quán)及運營權(quán)都移交回政府所有。

政府部門，向企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議方式約定基礎(chǔ)設(shè)施的投資、經(jīng)營及收益之間的權(quán)責(zé)，并做好全程的監(jiān)督管理。特許經(jīng)營者，根據(jù)政府要求投資、建設(shè)（Build）、運營（Operate）移交（Transfer）基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)服務(wù)。

特許經(jīng)營模式集融資、建設(shè)、運營與轉(zhuǎn)讓為一體，是債權(quán)與股權(quán)相混合的一種產(chǎn)權(quán)結(jié)合形式，具有融資、建設(shè)、經(jīng)營和移交等功能。其特點如下：

■特許經(jīng)營融資方式是有限追索的，債務(wù)償還只能靠項目的現(xiàn)金

流量。

■承包商在特許期內(nèi)擁有項目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，同時需要承擔(dān)項 目全部風(fēng)險，融資成本較高。

■與傳統(tǒng)方式相比，特許經(jīng)營模式項目設(shè)計、建設(shè)和運營效率一 般較高，用戶可以得到較高質(zhì)量的服務(wù)。

特許期限經(jīng)營模式適合用于直接關(guān)系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的領(lǐng)域，可由政府相關(guān)部門提供一定信息資源，經(jīng)營者進行開發(fā)，向公眾提供優(yōu)于政府部門的高質(zhì)量公共服務(wù)。

盈利模式：企業(yè)通過合理的商業(yè)計劃，在約定期限內(nèi)向政府或社會大眾提供商業(yè)化服務(wù)，并以此收回投資。

5、“特許建設(shè)運營（BOO模式）”

商業(yè)建設(shè)運營（B00模式）是企業(yè)投資并通過市場化運作收回投 資的一種模式，是一種企業(yè)建設(shè)運營活動。釆用這種模式時，政府部 門發(fā)起項目，由企業(yè)進行項目建設(shè)，建設(shè)完成之后企業(yè)通過市場化運 營收回成本并長期運營，為政府及社會大眾提供長期優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。需 要特別說明的是，通信網(wǎng)絡(luò)市場等通常認為完全商業(yè)化的模式本質(zhì)上 也是商業(yè)建設(shè)運營（B00模式）的一種，只不過授權(quán)方非建設(shè)地的地 方政府而是國家相關(guān)部委統(tǒng)一授權(quán)。

由政府做宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督管理，通過公開招標(biāo)或其他形式選擇的企業(yè)對項目進行統(tǒng)一規(guī)劃以及后期的建設(shè)和運營，包括設(shè)計、施工等。具體環(huán)節(jié)。政府部門除負責(zé)項目招標(biāo)外，還對項目投資運營過程中的合規(guī)性和服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督指導(dǎo)。

商業(yè)建設(shè)運營模式可有效地籌集資金和轉(zhuǎn)移公共部門的風(fēng)險，是政府對公共項目投融資和建設(shè)管理方式的重要的制度創(chuàng)新。

■商業(yè)建設(shè)運營項目的主體一般為私營企業(yè)及其組合，采用的多 為民間資金。

■商業(yè)建設(shè)運營模式的項目管理方式靈活多樣。

■商業(yè)建設(shè)運營項目公司在項目開發(fā)過程中，可以運用多重代理 關(guān)系，而且這些代理關(guān)系通常在投標(biāo)書和合同中即加以明確,確保項目開發(fā)安全。

■商業(yè)建設(shè)運營項目運營權(quán)的處理方式靈活，企業(yè)可繼續(xù)擁有或 通過連租的方式獲得運營權(quán)。

此模式適合可長期開放給市場進行商業(yè)化運作的領(lǐng)域。適合系統(tǒng)及軟硬件平臺的運行維護成本較高，不適合政府長期持續(xù)投入運維費用的項目。

盈利模式：企業(yè)可通過長期的運營，向社會大眾提供產(chǎn)品和服務(wù)，逐步收回投資。

6、“EPC模式及F-EPC”

“EPC總承包”模式是指業(yè)主單位、總承包單位針對項目建設(shè)簽署有關(guān)合同，業(yè)主單位對總承包項目進行整體的、原則的、目標(biāo)的協(xié)調(diào)和控制，按合同規(guī)定支付合同價款，對具體實施工作介入較少?？偝邪鼏挝蝗珯?quán)負責(zé)項目的設(shè)計、采購、施工、運行等各個環(huán)節(jié)，并對項目的安全、質(zhì)量、進度和造價全面負責(zé)，按合同規(guī)定完成工程，最終按合同規(guī)定驗收和結(jié)算。總承包單位可以把部分設(shè)計、采購和施工任務(wù)分包給分承包單位承擔(dān)，分承包單位對項目承擔(dān)的義務(wù)，通過總承包單位對業(yè)主單位負責(zé)。廣東開啟了以EPC總承包模式來創(chuàng)新政府治理的先河。

EPC總承包模式有利于整個項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作，可以有效解決設(shè)計與施工的銜接問題、減少采購與施工的中間環(huán)節(jié)，順利解決施工方案中的實用性、技術(shù)性、安全性之間的矛盾。這種“管運分離”的運行模式應(yīng)用在政府治理中，不僅能充分利用企業(yè)側(cè)的技術(shù)優(yōu)勢為電子政務(wù)的各個系統(tǒng)、平臺與應(yīng)用提供長期的更新維護，還能讓參與企業(yè)從政府側(cè)吸收政務(wù)設(shè)計與基礎(chǔ)設(shè)施方面設(shè)計的經(jīng)驗。將運維放置于企業(yè)側(cè)，也減少了構(gòu)建政府硬件運維體系的支出和重復(fù)建設(shè)的浪費?！鞍茨旮顿M”“按使用率付費”“按用戶評價付費”成功地將資金支出與提供的服務(wù)掛鉤，節(jié)約了資金，所采購的服務(wù)會得到不斷改進，探索出互補與各自增益的“政企合作”新模式。

7、“綠色低息貸款金融+N”模式“貸”動綠色發(fā)展

實施“綠色金融+農(nóng)業(yè)”，推動農(nóng)業(yè)活起來。一是助力農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大力推廣生態(tài)修復(fù)項目，通過土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，促進高效、循環(huán)的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。轄內(nèi)金融機構(gòu)共審批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田貸款項目金額9.6億元，累計發(fā)放7.4億元，建設(shè)總規(guī)模24.72萬畝，新增耕地指標(biāo)4.38萬畝，建成高效節(jié)水面積775.9公頃，新增糧食產(chǎn)能10307.52噸；農(nóng)發(fā)行獨山縣支行發(fā)放1.4億元土地整治項目貸款，項目營運過程中不產(chǎn)生廢水、廢氣、生產(chǎn)資料及產(chǎn)品包裝物等廢棄物，項目建成后能明顯提高耕地質(zhì)量。二是開展農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新。工行都勻分行與省農(nóng)擔(dān)公司合作，引入風(fēng)險分擔(dān)補償機制，推出綠色低息貸款專屬產(chǎn)品“產(chǎn)業(yè)興農(nóng)貸”，其中“羅甸水果貸”授信5000萬元，累計投放1300余萬元，“勻茶貸”發(fā)放611萬元，解決了農(nóng)戶分散，收入難以通過賬戶流水進行驗證，抵押物缺失等難題。三是改進信貸服務(wù)模式。指導(dǎo)龍里農(nóng)商行創(chuàng)新綠色企業(yè)供應(yīng)鏈貸款，以“銀行+龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”模式，發(fā)揮集群效應(yīng)，將資金流向農(nóng)村合作組織和農(nóng)戶等上下游弱勢群體，解決了上游原材料供應(yīng)商村經(jīng)濟合作社資金短缺，無抵質(zhì)押物融資的難題，目前已通過此方式發(fā)放貸款3397萬元。

實施“綠色金融+林業(yè)”，推動林農(nóng)富起來。針對黔南州林業(yè)資源豐富的特點，積極探索創(chuàng)新林權(quán)融資機制，成功推動貴州省首筆公益林補償收益權(quán)質(zhì)押貸款落地。通過以點代面、點面結(jié)合方式，繼續(xù)在都勻市、三都縣、荔波縣、長順縣四縣同步開啟相關(guān)試點工作。助推黔南州首張林業(yè)“碳票”在三都縣發(fā)行成功，積極引導(dǎo)各金融機構(gòu)做好林業(yè)碳票金融服務(wù)，拓寬“用票”渠道，目前現(xiàn)已獲得現(xiàn)貴陽銀行三都支行予以三都縣國有林場投資開發(fā)有限公司碳票授信300萬元的信用額度，初步建立了金融助力黔南碳票“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金”體系。積極推進國儲林項目建設(shè)，持續(xù)推動“國儲林+N”經(jīng)濟模式，鞏固林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果，帶動農(nóng)戶就業(yè)增收，實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益“雙豐收”。截至目前，黔南州國儲林建設(shè)已啟動31個項目，規(guī)劃建設(shè)200萬畝，總投資148億元，累計獲得銀行授信55.8億元， 項目建設(shè)覆蓋485個村，帶動150余個村集體經(jīng)濟發(fā)展，覆蓋7.6萬戶、實現(xiàn)23.9萬余人增收，人均增收6000元。

實施“綠色金融+工業(yè)”，推動工業(yè)強起來。積極搶抓國家支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的重大戰(zhàn)略機遇，指導(dǎo)各金融機構(gòu)做好節(jié)能環(huán)保、綠色低碳領(lǐng)域信貸投放。今年以來，各金融機構(gòu)圍繞“福泉-甕安”千億級化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，加強新能源項目對接力度，如：農(nóng)行黔南分行對某新能源電池有限公司15萬噸磷酸鐵鋰生產(chǎn)線項目授信5億元，完成首期貸款投放7238萬元，助力該企業(yè)成為園區(qū)內(nèi)首個投產(chǎn)的新能源項目；工行都勻分行儲備相關(guān)項目6個，金額約47億元。各金融機構(gòu)積極落實碳減排支持工具政策，強化貨幣政策工具對金融機構(gòu)支持低碳轉(zhuǎn)型的撬動作用，通過利率杠桿進一步激發(fā)企業(yè)低碳發(fā)展的潛在動力，推動碳減排領(lǐng)域項目的落地。如：建行積極梳理轄內(nèi)客戶，將綠色低碳領(lǐng)域客戶加入白名單，可享受優(yōu)先安排貸款規(guī)模，應(yīng)投盡投，在審批授權(quán)、快速通道、價格等方面給予差別化政策支持；農(nóng)行黔南分行強化對碳減排領(lǐng)域項目的審批落地，當(dāng)前已發(fā)放貸款4800萬元用于支持獨山縣和羅甸縣的碳減排新能源光伏項目，目前正在對接的項目已有5個，授信金額達到11.15億元，預(yù)計4季度可投放2億元。

8、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金模式

由政府出資,并吸引有關(guān)金融、投資機構(gòu)和社會資本聯(lián)合設(shè)立，交由專業(yè)投資管理機構(gòu)進行管理，帶有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標(biāo)的引導(dǎo)性投資基金；它是國家和地方政府為了引導(dǎo)新興行業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設(shè)立的，按照“政府引導(dǎo)、市場運作、防范風(fēng)險、滾動發(fā)展”的原則運行的產(chǎn)業(yè)融資平臺。

發(fā)揮國有投資平臺產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金杠桿作用，推進財政資金在企業(yè)壯大、項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚等方面發(fā)揮引導(dǎo)效用，用“源頭活水”激起“一池春水”，助力重點產(chǎn)業(yè)延鏈補鏈強鏈，為企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展蓄勢賦能。

全國目標(biāo)規(guī)模千億以上的引導(dǎo)基金共18支，總目標(biāo)規(guī)模合計29,737億元，占總政府引導(dǎo)基金目標(biāo)規(guī)模25.62%。其中，國家級5支、省級5支、市級6支、區(qū)縣級1支。長江經(jīng)濟帶生態(tài)基金是迄今為止目標(biāo)規(guī)模最大的引導(dǎo)基金，基金目標(biāo)規(guī)模高達3000億元；區(qū)縣級千億以上規(guī)模的政府引導(dǎo)基金只有1支，是設(shè)立在湖北省武漢市的中國光谷母基金，目標(biāo)規(guī)模為2,500億元。

附：國家級政府引導(dǎo)基金

1、國資委：中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金

2、國資委：中國國有資本風(fēng)險投資基金

3、國資委：“協(xié)同創(chuàng)新”四大基金

4、國資委：中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金

5、發(fā)改委：國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

6、發(fā)改委：國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

7、財政部：國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金

8、財政部：中國農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

9、財政部：國家制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級基金

10、科技部：國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金

11、工信部：國家中小企業(yè)發(fā)展基金

12、商務(wù)部：國家服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展引導(dǎo)基金

13、國防科工局：國家軍民融合產(chǎn)業(yè)投資基金

03?

結(jié)語

城市運營的客體就是城市的各種資源，包括一切可以由城市政府直接運用市場和政策手段進行整合、有利于城市建設(shè)與發(fā)展的各種資源。就智慧城市運營的客體而言，有廣義和狹義之分。

廣義的智慧城市運營客體包括：城市土地，公用設(shè)施如供水、供氣、供熱、供電、道路、橋梁、公共交通、污水處理、廣場、公園等，以及生態(tài)環(huán)境、城市品牌、歷史文化、未來資源等，狹義的智慧城市運營客體主要是指城市的信息化相關(guān)資源。

城市信息資源是由自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施資源、人文資源等派生而來的。因而，對城市信息資源的運營管理，與信息資源的載體屬性密切相關(guān)，即：除了純粹的公共產(chǎn)品必須由政府提供，純粹的私人物品由企業(yè)或個人提供外，其他屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品或公共資源兩大類的混合類公共物品或服務(wù)都可以由政府主導(dǎo)和監(jiān)督，通過市場運作，引進社會的力量進行經(jīng)營，而智慧城市可經(jīng)營性資源都屬于后兩類公共物品范疇。

智慧城市的運營主體包括政府、企事業(yè)單位和廣大社會公眾等在內(nèi)的多元主體，其建設(shè)投資已經(jīng)由政府作為投資主體轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龆嘣顿Y。

從我國城市實踐來看，對信息資源的運營管理仍處于探索階段，目前主要集中在智慧停車、智慧交通、智慧醫(yī)療智能卡、智能旅游票務(wù)相關(guān)領(lǐng)域，未來，期待更多的市場化運營類的模式。

為了實現(xiàn)智慧城市變現(xiàn)，城市及其供應(yīng)商需要在項目融資方式上進行創(chuàng)新。商業(yè)案例不應(yīng)僅僅局限于節(jié)省成本和地方政府資金。供應(yīng)商需要在可能的情況下幫助城市確定補貼和資金，但更重要的是，與城市合作來幫助建立公私合作關(guān)系，選擇適宜長效運營模式；做到管運分離，強化專業(yè)化市場運營；加強數(shù)據(jù)要素運營，實現(xiàn)項目自我造血；持續(xù)提升用戶體驗，實現(xiàn)智慧城市健康可持續(xù)長效運營。